Consip: quale ruolo nell’attuazione del PNRR?

Linee di azione sempre più diversificate e contratti sempre più numerosi e ingenti. La centrale di committenza è un vero e proprio protagonista nel film dell’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. Un ruolo di spicco in cui la Società potrebbe confermarsi negli anni a venire.

A cura di:
Luca Gastaldi – Direttore dell’Osservatorio Agenda Digitale

Non è una novità che Consip si sia affermata negli anni come centro di competenza sui temi dell’e-procurement, degli appalti pubblici, della realizzazione di progetti complessi, oltre che nella sua veste più classica di centrale di committenza. Questa duplice funzione può risultare fondamentale anche di fronte alle sfide poste dal PNRR. Riusciamo a capirlo grazie ad un primo spaccato fornitoci sui dati comunicati per il 2021 e sulle azioni compiute da Consip a supporto delle Pubbliche Amministrazioni nel periodo più recente.

Gli strumenti di negoziazione
Mettiamo per il momento da parte l’aspetto quantitativo della spesa. A sorprendere i player negli ultimi anni sono stati prima di tutti gli strumenti di negoziazione messi in campo dalla Società: una serie di strumenti di acquisto che vanno oltre i tradizionali accordi quadro e i contratti quadro messi a disposizione delle Pubbliche Amministrazioni, tra cui annoveriamo il Mercato elettronico della Pubblica Amministrazione (MePA)¹, il Sistema dinamico di acquisizione della PA (o SdaPA)² e le gare ASP³, nonché tutti i servizi di supporto ad essi collegati.

Si tratta di strumenti di acquisto avanzati che delineano un public procurement sempre più articolato. Se questa può essere una tendenza importante nel mercato dei contratti della Pubblica Amministrazione in generale, è necessario comprendere come questo fenomeno si possa applicare al contesto del PNRR e agli investimenti ad esso collegati. E ancora, se la presenza sempre più rilevante di questi strumenti di acquisto implica nuove possibilità di negoziazione da parte delle amministrazioni, siano esse centrali o locali, il livello di complessità cui dover fare fronte cresce di pari passo. A questo ostacolo, Consip risponde con un programma strutturato di informazione, formazione e tutoraggio sulla gestione delle procedure di acquisto, che include un’offerta di know-how in forma di sistema, kit documentali e attività di tutoraggio. Un piano formativo che copre le tematiche di conoscenza degli strumenti telematici per gli appalti pubblici, anche nell’ottica di formare i buyer sull’utilizzo degli stessi, nonché la conoscenza di ambiti merceologici specifici, ad esempio per fornire approfondimenti su ambiti di particolare interesse per il raggiungimento degli obiettivi del PNRR.  

Un processo di rinnovamento che potrebbe avere ricadute positive sul grado di competitività del mercato. Tra le conseguenze di questo progressivo shift nella metodologia di perseguimento degli obiettivi di Consip, si può infatti prevedere una “democratizzazione” degli acquisti, ovvero una maggiore capacità di partecipazione al mercato da parte di realtà storicamente meno preparate a rispondere ai grandi accordi quadro messi a disposizione dalla centrale di committenza, ma che possono invece dimostrarsi competitive nelle iniziative di negoziazione elettronica, anche grazie agli strumenti di conoscenza e facilitazione messi a loro disposizione da Consip.
 
Il ruolo di Consip dunque si rinnova, affiancando sempre più all’attività abilitante alla realizzazione degli investimenti un rinnovato public procurement italiano, con l’obiettivo finale di uscire dalla prova di spesa posta dal PNRR con in mano uno strumento finalmente maturo, capace anche di formare la pubblica amministrazione nell’utilizzo degli strumenti messi a disposizione. Le vaste esigenze di procurement necessarie alla realizzazione dei progetti nelle varie missioni del PNRR possono dunque essere supportate da una gamma di strumenti che non si ferma agli strumenti d’acquisto più tradizionali come convenzioni, accordi quadro e gare su delega, sebbene questi ultimi compaiano come strumenti diffusi nelle spese PNRR relative a digitale, transizione verde e sanità (per quest’ultima, in particolare, all'interno della Missione 6, componente 2 “Innovazione, ricerca e digitalizzazione del Servizio Sanitario Nazionale” – Investimento 1.1 – “Ammodernamento del parco tecnologico e digitale ospedaliero”). In sostanza le amministrazioni trovano non solo una piattaforma digitale dedicata, ma anche know-how e attività di supporto per affrontare la quota di investimenti del PNRR per cui la modalità più efficace non può essere quella dei contratti pronti all’uso.

Per quanto riguarda le voci di spesa, il totale intermediato da Consip sui propri sistemi è cresciuto costantemente e con decisione dal 2016 al 2021, arrivando a toccare 18,6 miliardi di euro dai circa 8 miliardi del 2016. In particolare, suddividendo tale spesa per ambito merceologico, osserviamo che ben 4,4 miliardi sono riconducibili ad operazioni in ambito ICT, per una quota pari a circa il 24% dell’erogato totale del 2021. Ed è proprio in ambito ICT che Consip insiste sull’utilizzo del MePA, fornendo cataloghi per agevolare la realizzazione degli interventi legati agli investimenti M1C1 – 1.2 e 1.4.1.

La diffusione degli strumenti
Altro dato da segnalare è infatti quello sulla diffusione degli strumenti utilizzati: i numeri mostrano come la parte preponderante della spesa 2021 non sia stata effettuata per mezzo di contratti pronti all’uso (convenzioni, accordi quadro e contratti quadro che valgono un totale di) bensì per mezzo di strumenti di negoziazione sul mercato elettronico, tramite il sistema dinamico o sulla piattaforma di gare in ASP. Sempre con riferimento alla spesa in ICT, dei 4,4 mld di euro spesi nel 2021 più di 1,6 mld sono transitati sul solo mercato elettronico, mentre circa 2,1 mld sono stati spesi tramite convenzioni, accordi quadro e contratti quadro. È evidente come - anche sotto un profilo di abitudine all’utilizzo da parte delle stazioni appaltanti e degli operatori economici – gli strumenti di negoziazione alternativi ai grandi contratti pronti all’uso si siano ormai consolidati.
In un contesto in cui si spendono fondi comunitari vincolati al raggiungimento di obiettivi e scadenze, tra gli elementi di limitatezza del nostro sistema troviamo certamente la regolarità delle procedure e la correttezza della rendicontazione delle procedure stesse. In questo senso, un’attività di supporto nella attività di negoziazione può essere un volano per la crescita nella capacità di spesa del Paese, alla prova del PNRR ma anche in occasioni di finanziamento spot.

Tornando al digitale, nello specifico, una parte importante (circa il 36%) dei 4,4 mld spesi e transitati in Consip nel 2021 sono stati erogati nella forma di servizi professionali e di supporto, una quota ben maggiore rispetto alla spesa in licenze (15%) e quella movimentata dagli stessi dispositivi ICT (11%). Una buona notizia, coerente con quanto auspicato all’interno del Piano Triennale, del DL Semplificazioni e del PNRR.

Le domande per voi
Come cambierà il ruolo di Consip nei prossimi anni? E come quello degli altri Soggetti Aggregatori? Come uscirà dalla sfida del PNRR la Centrale acquisti nazionale?

L’importanza del ruolo e delle funzioni ricoperte dalla Società controllata dal MEF in questa fase storica del Paese non può essere negata, ed è nell’interesse di tutti monitorare i cambiamenti in atto e partecipare al dibattito su azioni compiute ed impatto avuto sul mercato delle forniture alle Pubbliche Amministrazioni.

¹ il mercato digitale per gli acquisti sotto soglia comunitaria di beni, servizi e lavori di manutenzione.
² un mercato digitale per gli acquisti di beni e servizi dove le imprese richiedono l’ammissione ai bandi attivi e le P.A. pubblicano i propri appalti specifici.
³ procedure svolte dalle singole stazioni appaltanti sul sistema telematico di Consip, previa autorizzazione di quest’ultima, ma in cui la responsabilità e la gestione ricadono sulle stazioni appaltanti.